PROYECTO

DIRECTOR DE PROYECTO: RIVAS AXEL

INSTITUCIÓN: CIPPEC - CENTRO DE IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y EL CRECIMIENTO

El presente informe constituye un balance de la gestión educativa de la provincia de Buenos Aires entre diciembre de 2007 y diciembre de 2011, y forma parte de una serie de estudios realizados por CIPPEC sobre algunas de las gestiones educativas más destacadas de esta etapa. Su objetivo es tomar lecciones comparadas y generar condiciones de institucionalización y continuidad en las políticas educativas a través de su documentación y análisis crítico externo. La investigación se estructura en cuatro capítulos: el primero presenta una introducción al relato de la gestión educativa por parte de los principales agentes públicos de la educación; el segundo, una mirada sintética del mapa de políticas educativas implementadas; el tercero, un análisis de su contexto y los posibles efectos medibles con base en las estadísticas disponibles; y el cuarto, las conclusiones del trabajo que se presentan a continuación. El período analizado está lleno de lecciones y paradojas, tanto para la Provincia de Buenos Aires (en adelante, la Provincia) como para la política educativa en general. En un contexto de continuidad política y de consensos en torno de la Ley de Educación Provincial sancionada en 2007, el aumento de la inversión educativa se combinó con políticas decididas en algunos de los ejes más determinantes de la calidad de los aprendizajes. El liderazgo ampliamente legitimado del Director General de Cultura y Educación, Mario Oporto, integró un proyecto político de amplia escala nacional y provincial, y gestó la consolidación de un equipo de agentes públicos con gran trayectoria educativa y conocimiento del territorio. Por su parte, los resultados medibles se destacan ampliamente en la oferta y parcialmente en las trayectorias de los alumnos. Lo que ocurre en las aulas y escuelas parece más marcado por la ruptura social de los años noventa y la crisis posterior que por las políticas educativas implementadas, y parece –junto con la inmensidad del territorio y la conflictividad política que lo rodea– una situación difícil de superar o siquiera abordar. La gestión analizada difícilmente pueda ser recortada en el tiempo específico que aborda el presente estudio (gobierno de Daniel Scioli, 2007-2011). La continuidad de las políticas y equipos, así como el retorno de Mario Oporto al cargo de Director General de Cultura y Educación que había ocupado entre 2002 y 2005, supone un período más largo de análisis que coincide, a grandes rasgos, con la gestión a nivel nacional del matrimonio Kirchner (2003-2011). En este período pueden distinguirse tres grandes etapas: la de reconstrucción posterior a la crisis (2003-2005); la de discusión y sanción de la nueva Ley de Educación Provincial (2005-2007), que implicó una vuelta de página de la reforma educativa de los años noventa; y la de ejecución del mandato de la ley, en un momento de consolidación del crecimiento económico (2007-2011). El relato de los funcionarios entrevistados sobre la gestión enfatiza la defensa de un modelo de Estado más comprometido con los aprendizajes de los alumnos y puede sintetizarse en la fórmula “inclusión con calidad”. Lo interesante del caso de la Provincia es que este relato se puede identificar en la acción concreta de la política educativa. En la práctica, se trata de un caso en el que la política educativa se volcó hacia los grandes dispositivos de intervención del Estado: el currículum, la capacitación docente, la inspección, los materiales educativos (especialmente los libros de texto), la evaluación de los alumnos y la carrera docente a través de los concursos. A diferencia de otras gestiones que apostaron a dividir la política educativa en programas —muchas veces piloto o de baja envergadura—, a realizar cambios de la estructura de niveles —como ocurrió en la reforma de los años noventa— o a implementar una agenda pro mercado de competencia e incentivos, la Provincia abordó decididamente la redefinición de varios de los grandes dispositivos clásicos de la política educativa. Un hilo conductor atraviesa los cambios en los dispositivos: la recuperación de un rol más activo del Estado en materia de conducción pedagógica del sistema educativo provincial. La reforma curricular lanzada en 2007 —como política central del período analizado— incluyó una versión más política y prescriptiva del currículum, que indica con más claridad las actividades que pueden ilustrar la aplicación práctica en las aulas de los contenidos. La capacitación docente giró hacia un rol más activo del Estado en la provisión de cursos gratuitos y en la regulación del amplio mercado privado. La inspección se inclinó —luego de una amplia reforma en su organización y apoyada en concursos de nuevos cargos— hacia un rol más activo en las visitas a escuelas con eje en la dimensión pedagógica. Estos ejemplos de políticas estelares de la gestión analizada hacen sistema entre sí y están atravesados por una concepción de justicia social que buscó modificar representaciones todavía instaladas en parte del sistema, que obstaculizan las transformaciones pedagógicas. Por ejemplo, la Dirección General de Cultura y Educación abordó de manera integral las representaciones que asumían a la escuela secundaria como un privilegio para “los elegidos”. El nivel secundario fue el eje de una batería de acciones dirigidas a favorecer la inclusión y la integración de los alumnos que tradicionalmente no accedían o fracasaban en el intento de completar este tramo ahora obligatorio. Estas políticas, que combinaron criterios pedagógicos y sociales, fueron lideradas por agentes públicos de reconocida trayectoria en el sistema, generalmente con perfiles tanto prácticos como teóricos. Su conocimiento sectorial y territorial, junto con su compromiso y voluntad, fueron también factores determinantes de una agenda desafiante y activa de políticas educativas. Quizás uno de los mayores méritos de Oporto sea no tanto su definición unipersonal de la agenda de políticas, sino la selección de líderes sectoriales ampliamente legitimados y preparados. Estas y las muchas otras acciones que describe este informe se desplegaron en un contexto de crecimiento económico y notable incremento de la inversión educativa. Ya la Provincia era, al menos desde fines de los noventa, la jurisdicción que mayor porcentaje de su presupuesto total destinaba a educación. Entre los años 2007 a 2011 —en coincidencia con la implementación de la Ley de Financiamiento Educativo— la Provincia incrementó más que el resto del país la inversión por alumno, la inversión educativa total y el salario docente. Este gran esfuerzo presupuestario no solo mejoró las condiciones laborales docentes (su salario se incrementó casi un 25 % en términos reales entre 2007 y 2011), también amplió la oferta de escuelas —especialmente de nivel inicial y secundario—, horas de materias especiales y materiales didácticos, con el apoyo del gobierno nacional. Un dato sustantivo de este período es la disminución de la cantidad de alumnos por sección en las escuelas estatales (en secundaria se pasó de 30 a 26 alumnos por sección entre 2003 y 2009): esto se debe, a la creación de nuevos cargos (en la secundaria estatal, la cantidad de secciones creció un 13,4 % entre 2007 y 2010), pero también por el pasaje de alumnos al sector privado. Las estadísticas nos permiten medir el impulso de estas acciones y de las políticas que modificaron y fortalecieron la base pedagógica de los dispositivos de intervención centrales del Estado. Las trayectorias educativas de los alumnos mostraron síntomas de mejora, especialmente en la reducción de la repitencia en primer y séptimo año (en primer grado bajó de 6,7% a 5,4% entre 2007 y 2010) y en la disminución del abandono escolar en la secundaria superior (bajó de 20,2% a 16,8% entre 2007 y 2009). Esto puede haber sido fruto de la combinación de esfuerzos para abordar tanto las condiciones materiales de enseñanza como las representaciones de los docentes sobre sus alumnos y los regímenes de evaluación y promoción de los alumnos. Los alumnos de la Provincia tienen hoy trayectorias educativas más prolongadas: comienzan más temprano en el nivel inicial, repiten levemente menos y abandonan menos su escolaridad en el nivel secundario. Además, se agrupan en aulas con menos alumnos, más materiales y horas especiales y tienen docentes mejores pagos. Todo esto redunda en una mejora de las condiciones para personalizar la enseñanza. Sin embargo, distintos datos muestran que la política educativa no permeó lo suficientemente en los contextos sociales diversos de la provincia, especialmente en los sectores críticos del inmenso Conurbano. Un indicador alarmante es el muy alto pasaje al sector privado que marcó la etapa 2003-2009 y parece haberse frenado, al menos, en 2010. Este fenómeno se explica en gran medida por el crecimiento del poder adquisitivo de la población, pero la magnitud del pasaje requiere también de otras explicaciones, dado que la Provincia tuvo el mayor crecimiento de la matrícula en educación de gestión privada de todo el país. Las condiciones de fragmentación y segmentación social del Conurbano Bonaerense son, seguramente, una de las causas de este proceso, que también tuvo un correlato en problemáticas no resueltas en la educación pública —como el ausentismo docente y la cantidad de paros— que repercuten en ciclos lectivos sumamente irregulares. Los indicadores de calidad educativa también abren señales de alarma y expresan buena parte de las paradojas de la política educativa. En comparación con el resto de las jurisdicciones del país, la provincia tuvo un marcado descenso en las evaluaciones nacionales de la calidad educativa: pasó del primer puesto en 1996 al puesto catorce en 2007 en Lengua de quinto año del secundario, y del primer puesto al noveno en Matemáticas. Durante el período analizado, los resultados de aprendizaje mejoraron en ambas áreas, pero se notaron más avances en Lengua —donde se pasó del puesto catorce al puesto once entre 2007 y 2010— que en Matemática, donde descendió un solo lugar. Tomando en cuenta el ciclo prolongado 2003-2011, se abren algunas preguntas de política educativa para la Provincia. ¿Por qué hubo tan alto pasaje al sector privado y caída de los resultados de calidad educativa en el orden relativo de provincias, mientras que aumentó la inversión y hubo notables políticas en los jes claves de gobierno de la educación? ¿Hasta dónde pueden llegar los efectos de las políticas en un contexto tan amplio y fragmentado? ¿En cuánto tiempo y con qué indicadores podríamos constatar los efectos de las políticas implementadas? Las posibles explicaciones para estas paradojas e interrogantes se agrupan en, al menos, cuatro grandes dimensiones. En primer lugar, la magnitud y las características de la debacle social en la Provincia durante las décadas recientes, quizás con fecha de inicio larga en la última dictadura cívico-militar y de forma más específica entre los años noventa y la crisis de 2001. La escalada del desempleo en una provincia de fuerte arraigo industrial en su Conurbano durante los noventa se combinó con una profunda expansión de las desigualdades sociales a tono con la creciente pobreza y miseria, que tuvo su pico en el año 2002. Estas transformaciones parecen haber instalado efectos que no lograron ser revertidos, aun durante los años recientes de crecimiento económico. La ruptura de los lazos sociales, el crecimiento de los niveles de violencia, adicciones, delincuencia y desamparo, escapan largamente a las mejoras económicas recientes. El territorio bonaerense quedó segregado, con franjas enteras de la población aisladas en asentamientos precarios y nuevos sectores de riqueza protegidos en barrios cerrados. Esta larga marca social aparece, especialmente, en los testimonios de docentes, directivos e inspectores entrevistados para esta y otras investigaciones paralelas. En su palabra, la política educativa aparece lejana y muchas veces impotente frente a la fuerza de la dimensión social, que desbordó las prácticas pedagógicas. La segunda dimensión es la posición política y fiscal de la Provincia en el entramado federal de la Argentina. La historia del siglo XX indica que mientras que su población aumentaba sustantivamente, su poder político en la representación del Congreso de la Nación se reducía progresivamente. La sensible disminución de recursos propios en el reparto federal durante la distribución de la Coparticipación Federal de Impuestos en 1988 fue un hito en este proceso. Actualmente, la Provincia es el Estado más pobre del país en términos de recursos fiscales por habitante, lo que obliga a las sucesivas gestiones a vivir en deuda con la Nación para financiar la administración pública y participar en permanentes conflictos de pujas distributivas ante la escasez de recursos. Pese al enorme esfuerzo financiero que la Provincia realiza por la educación, su inversión por alumno es más baja que en el promedio de las demás jurisdicciones. La tercera dimensión se asocia con las problemáticas específicas de la población y el territorio. Por un lado, la escala de habitantes dificulta la gestión de políticas educativas en profundidad y que estas lleguen concretamente a las aulas. Por el otro, los conflictos al interior de cada localidad y los complejos entramados políticos de los municipios concentran buena parte de la gestión en la respuesta a demandas y pujas de fuerza. Estas características son un freno para la búsqueda de un rol más activo del Estado en la faz pedagógica de la política educativa, como lo demuestran las arduas negociaciones con diversos actores políticos, entre ellos los sindicatos docentes. La cuarta dimensión se relaciona con las reformas educativas de los años noventa. Si bien en el período 1996-1999 se logró un fenomenal aumento del acceso a la educación secundaria por parte de los sectores populares (entonces tercer ciclo y polimodal), el inmenso desgaste que implicó reformar la estructura de niveles afecta aún hoy al sistema educativo. La muchas veces caótica y acelerada implementación de los cambios, la confusión reinante y la incertidumbre en medio de la crisis social que marcaba el pulso de los territorios repercutieron fuertemente en la vida de las escuelas y en la relación de los docentes con las reformas educativas. Así, la inclusión de nuevos sectores sociales en la escuela secundaria fue relativa, dado que las condiciones no alcanzaron para retener a todos esos alumnos en el sistema una vez desatada la crisis de 2001. En el nivel secundario, por ejemplo, el abandono se disparó hasta llegar al pico más alto del país entre 2002 y 2005, un índice que solo disminuyó en los años recientes. El período analizado aparece marcado, entonces, por grandes avances de política educativa y por importantes desafíos y paradojas en cuanto a posibilidades concretas de materializarse en las aulas. Quizás buena parte de lo analizado en este informe requiera simplemente de más tiempo, tanto en la continuidad del ciclo de las políticas como en su traducción en los indicadores existentes. Quizás también las políticas más ambiciosas sean demasiado recientes para su análisis y se precise, en el corto plazo, de una revisión de lo abordado en el presente documento, especialmente a partir de la Asignación Universal por Hijo y de la entrega masiva de computadoras denle el marco del Programa Conectar Igualdad. Pero, en cualquier caso, quedan enormes desafíos de política educativa para el futuro de la Provincia. Entre ellos, uno mayúsculo de gobernabilidad del sistema educativo, que se relaciona con la arquitectura política de la Provincia y las necesidades del sistema: la posición de poder de los municipios, de organismos intermedios como los Consejos Escolares o las sedes de inspección y de actores de peso como la Iglesia Católica o los sindicatos docentes, y su disposición territorial son cuestiones que requieran quizás de profundas reformas en el entramado de la gestión educativa provincial. En segundo término, queda un amplio margen para profundizar el trabajo iniciado en los grandes dispositivos de política educativa, especialmente a partir de la ampliación de la coherencia pedagógica en las distintas esferas de intervención del Estado. La gran cantidad de referentes pedagógicos del sistema y la escala misma de la población de alumnos y docentes indican que será necesario aprovechar las tecnologías de la información para generar mayor convergencia pedagógica y hacer más sistémicos los todavía hoy dispersos esfuerzos de millares de educadores y agentes públicos de la educación bonaerense. La distribución masiva de conocimientos socialmente relevantes es el meollo de la política educativa, especialmente en un contexto tan numeroso y a la vez tan rico pedagógicamente, plausible de mejores lazos con las alternativas tecnológicas del presente. En tercer lugar, un desafío que escapa ampliamente al gobierno de la educación, pero que lo condiciona como pocos otros: los recursos estatales. La siempre pendiente discusión de la Coparticipación no debería eludir la necesidad de reparar por otros medios las injusticias con las provincias más desfavorecidas. La posibilidad de contar con grandes fondos nacionales para implementar políticas de amplia escala en la Provincia parece un asunto de indudable urgencia, especialmente en un contexto de crecimiento económico que permita direccionar recursos estratégicos para la educación. Así, por ejemplo, serán necesarios aportes sustantivos, que no están al alcance del presupuesto provincial, para aumentar la cantidad de escuelas de jornada extendida, los centros para la primera infancia o el propio salario de los docentes, no beneficiados por el Fondo Compensatorio Salarial de otras jurisdicciones. La escala de la provincia conspira muchas veces con la posibilidad de disponer de los fondos necesarios, pero el ejemplar avance en otras áreas como Conectar Igualdad o la Asignación Universal por Hijo permiten concebir estos cambios de efectos redistributivo. Por último, una dimensión que atraviesa a todas las anteriores, pero que se define con peso propio, es la referida a la necesidad de recuperar la educación pública y la condición docente en la provincia, especialmente en el Conurbano. El pronunciado pasaje al sector privado se combina con un malestar docente palpable en las entrevistas de campo. Es prioritario abordar esta problemática a través de políticas integrales y acuerdos sociales por la educación pública, con nuevos dispositivos comunicacionales de movilización, toma de conciencia y legitimación de todos los esfuerzos que realizan los actores educativos. Hará falta también una nueva visión de la escuela pública del siglo XXI en la Provincia, que cobre vida a la luz de los cambios tecnológicos y de las realidades sociales de los territorios que llenan sus aulas

DIRECTOR DE PROYECTO: RIVAS AXEL
INTEGRANTES DEL EQUIPO: SCASSO MARTÍN; CORIA JULIA
INSTITUCIÓN: CIPPEC - CENTRO DE IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EQUIDAD Y EL CRECIMIENTO
UNIDAD ACADÉMICA: Sin información

Clasificación temática
TEMA: Políticas educativas

AÑO DEL INICIO DEL PROYECTO: 2012

REGIÓN EDUCATIVA: ayuda
Indica en qué región está radicado el proyecto según el criterio de organización territorial del Consejo Federal de Educación.
CENTRO
Córdoba - Santa Fe - Entre Ríos - Buenos Aires - Ciudad Autónoma de Buenos Aires

CPRES: ayuda
Indica en qué región está radicado el proyecto según el criterio de organización territorial de los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior. Más información en http://portales.educacion.gov.ar/spu/cpres/regiones-cpres/
Metropolitana
Universidades ubicadas en la región metropolitana de Buenos Aires. Se incluyen también las investigaciones llevadas a cabo por el Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires.

TIPO DE GESTIÓN: Centros de Investigación (Asociaciones Civiles y Fundaciones; centros internacionales)

FINANCIAMIENTO: ayuda
Se indica aquí la/s fuente/s de financiamiento
Institucional: Se refiere a financiamientos a cargo de las instituciones, por ejemplo, Ubacyt.;
Estudios realizados por los Ministerios de Educación



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El presente informe constituye un balance de la gestión educativa de la provincia de Buenos Aires entre diciembre de 2007 y diciembre de 2011, y forma parte de una serie de estudios realizados por CIPPEC sobre algunas de las gestiones educativas más destacadas de esta etapa. Su objetivo es tomar lecciones comparadas y generar condiciones de institucionalización y continuidad en las políticas educativas a través de su documentación y análisis crítico externo. La investigación se estructura en cuatro capítulos: el primero presenta una introducción al relato de la gestión educativa por parte de los principales agentes públicos de la educación; el segundo, una mirada sintética del mapa de políticas educativas implementadas; el tercero, un análisis de su contexto y los posibles efectos medibles con base en las estadísticas disponibles; y el cuarto, las conclusiones del trabajo que se presentan a continuación. El período analizado está lleno de lecciones y paradojas, tanto para la Provincia de Buenos Aires (en adelante, la Provincia) como para la política educativa en general. En un contexto de continuidad política y de consensos en torno de la Ley de Educación Provincial sancionada en 2007, el aumento de la inversión educativa se combinó con políticas decididas en algunos de los ejes más determinantes de la calidad de los aprendizajes. El liderazgo ampliamente legitimado del Director General de Cultura y Educación, Mario Oporto, integró un proyecto político de amplia escala nacional y provincial, y gestó la consolidación de un equipo de agentes públicos con gran trayectoria educativa y conocimiento del territorio. Por su parte, los resultados medibles se destacan ampliamente en la oferta y parcialmente en las trayectorias de los alumnos. Lo que ocurre en las aulas y escuelas parece más marcado por la ruptura social de los años noventa y la crisis posterior que por las políticas educativas implementadas, y parece –junto con la inmensidad del territorio y la conflictividad política que lo rodea– una situación difícil de superar o siquiera abordar. La gestión analizada difícilmente pueda ser recortada en el tiempo específico que aborda el presente estudio (gobierno de Daniel Scioli, 2007-2011). La continuidad de las políticas y equipos, así como el retorno de Mario Oporto al cargo de Director General de Cultura y Educación que había ocupado entre 2002 y 2005, supone un período más largo de análisis que coincide, a grandes rasgos, con la gestión a nivel nacional del matrimonio Kirchner (2003-2011). En este período pueden distinguirse tres grandes etapas: la de reconstrucción posterior a la crisis (2003-2005); la de discusión y sanción de la nueva Ley de Educación Provincial (2005-2007), que implicó una vuelta de página de la reforma educativa de los años noventa; y la de ejecución del mandato de la ley, en un momento de consolidación del crecimiento económico (2007-2011). El relato de los funcionarios entrevistados sobre la gestión enfatiza la defensa de un modelo de Estado más comprometido con los aprendizajes de los alumnos y puede sintetizarse en la fórmula “inclusión con calidad”. Lo interesante del caso de la Provincia es que este relato se puede identificar en la acción concreta de la política educativa. En la práctica, se trata de un caso en el que la política educativa se volcó hacia los grandes dispositivos de intervención del Estado: el currículum, la capacitación docente, la inspección, los materiales educativos (especialmente los libros de texto), la evaluación de los alumnos y la carrera docente a través de los concursos. A diferencia de otras gestiones que apostaron a dividir la política educativa en programas —muchas veces piloto o de baja envergadura—, a realizar cambios de la estructura de niveles —como ocurrió en la reforma de los años noventa— o a implementar una agenda promercado de competencia e incentivos, la Provincia abordó decididamente la redefinición de varios de los grandes dispositivos clásicos de la política educativa. Un hilo conductor atraviesa los cambios en los dispositivos: la recuperación de un rol más activo del Estado en materia de conducción pedagógica del sistema educativo provincial. La reforma curricular lanzada en 2007 —como política central del período analizado— incluyó una versión más política y prescriptiva del currículum, que indica con más claridad las actividades que pueden ilustrar la aplicación práctica en las aulas de los contenidos. La capacitación docente giró hacia un rol más activo del Estado en la provisión de cursos gratuitos y en la regulación del amplio mercado privado. La inspección se inclinó —luego de una amplia reforma en su organización y apoyada en concursos de nuevos cargos— hacia un rol más activo en las visitas a escuelas con eje en la dimensión pedagógica. Estos ejemplos de políticas estelares de la gestión analizada hacen sistema entre sí y están atravesados por una concepción de justicia social que buscó modificar representaciones todavía instaladas en parte del sistema, que obstaculizan las transformaciones pedagógicas. Por ejemplo, la Dirección General de Cultura y Educación abordó de manera integral las representaciones que asumían a la escuela secundaria como un privilegio para “los elegidos”. El nivel secundario fue el eje de una batería de acciones dirigidas a favorecer la inclusión y la integración de los alumnos que tradicionalmente no accedían o fracasaban en el intento de completar este tramo ahora obligatorio. Estas políticas, que combinaron criterios pedagógicos y sociales, fueron lideradas por agentes públicos de reconocida trayectoria en el sistema, generalmente con perfiles tanto prácticos como teóricos. Su conocimiento sectorial y territorial, junto con su compromiso y voluntad, fueron también factores determinantes de una agenda desafiante y activa de políticas educativas. Quizás uno de los mayores méritos de Oporto sea no tanto su definición unipersonal de la agenda de políticas, sino la selección de líderes sectoriales ampliamente legitimados y preparados. Estas y las muchas otras acciones que describe este informe se desplegaron en un contexto de crecimiento económico y notable incremento de la inversión educativa. Ya la Provincia era, al menos desde fines de los noventa, la jurisdicción que mayor porcentaje de su presupuesto total destinaba a educación. Entre los años 2007 a 2011 —en coincidencia con la implementación de la Ley de Financiamiento Educativo— la Provincia incrementó más que el resto del país la inversión por alumno, la inversión educativa total y el salario docente. Este gran esfuerzo presupuestario no solo mejoró las condiciones laborales docentes (su salario se incrementó casi un 25 % en términos reales entre 2007 y 2011), también amplió la oferta de escuelas —especialmente de nivel inicial y secundario—, horas de materias especiales y materiales didácticos, con el apoyo del gobierno nacional. Un dato sustantivo de este período es la disminución de la cantidad de alumnos por sección en las escuelas estatales (en secundaria se pasó de 30 a 26 alumnos por sección entre 2003 y 2009): esto se debe, a la creación de nuevos cargos (en la secundaria estatal, la cantidad de secciones creció un 13,4 % entre 2007 y 2010), pero también por el pasaje de alumnos al sector privado. Las estadísticas nos permiten medir el impulso de estas acciones y de las políticas que modificaron y fortalecieron la base pedagógica de los dispositivos de intervención centrales del Estado. Las trayectorias educativas de los alumnos mostraron síntomas de mejora, especialmente en la reducción de la repitencia en primer y séptimo año (en primer grado bajó de 6,7% a 5,4% entre 2007 y 2010) y en la disminución del abandono escolar en la secundaria superior (bajó de 20,2% a 16,8% entre 2007 y 2009). Esto puede haber sido fruto de la combinación de esfuerzos para abordar tanto las condiciones materiales de enseñanza como las representaciones de los docentes sobre sus alumnos y los regímenes de evaluación y promoción de los alumnos. Los alumnos de la Provincia tienen hoy trayectorias educativas más prolongadas: comienzan más temprano en el nivel inicial, repiten levemente menos y abandonan menos su escolaridad en el nivel secundario. Además, se agrupan en aulas con menos alumnos, más materiales y horas especiales y tienen docentes mejores pagos. Todo esto redunda en una mejora de las condiciones para personalizar la enseñanza. Sin embargo, distintos datos muestran que la política educativa no permeó lo suficientemente en los contextos sociales diversos de la provincia, especialmente en los sectores críticos del inmenso Conurbano. Un indicador alarmante es el muy alto pasaje al sector privado que marcó la etapa 2003-2009 y parece haberse frenado, al menos, en 2010. Este fenómeno se explica en gran medida por el crecimiento del poder adquisitivo de la población, pero la magnitud del pasaje requiere también de otras explicaciones, dado que la Provincia tuvo el mayor crecimiento de la matrícula en educación de gestión privada de todo el país. Las condiciones de fragmentación y segmentación social del Conurbano Bonaerense son, seguramente, una de las ausas de este proceso, que también tuvo un correlato en problemáticas no resueltas en la educación pública —como el ausentismo docente y la cantidad de paros— que repercuten en ciclos lectivos sumamente irregulares. Los indicadores de calidad educativa también abren señales de alarma y expresan buena parte de las paradojas de la política educativa. En comparación con el resto de las jurisdicciones del país, la provincia tuvo un marcado descenso en las evaluaciones nacionales de la calidad educativa: pasó del primer puesto en 1996 al puesto catorce en 2007 en Lengua de quinto año del secundario, y del primer puesto al noveno en Matemáticas. Durante el período analizado, los resultados de aprendizaje mejoraron en ambas áreas, pero se notaron más avances en Lengua —donde se pasó del puesto catorce al puesto once entre 2007 y 2010— que en Matemática, donde descendió un solo lugar. Tomando en cuenta el ciclo prolongado 2003-2011, se abren algunas preguntas de política educativa para la Provincia. ¿Por qué hubo tan alto pasaje al sector privado y caída de los resultados de calidad educativa en el orden relativo de provincias, mientras que aumentó la inversión y hubo notables políticas en los jes claves de gobierno de la educación? ¿Hasta dónde pueden llegar los efectos de las políticas en un contexto tan amplio y fragmentado? ¿En cuánto tiempo y con qué indicadores podríamos constatar los efectos de las políticas implementadas? Las posibles explicaciones para estas paradojas e interrogantes se agrupan en, al menos, cuatro grandes dimensiones. En primer lugar, la magnitud y las características de la debacle social en la Provincia durante las décadas recientes, quizás con fecha de inicio larga en la última dictadura cívico-militar y de forma más específica entre los años noventa y la crisis de 2001. La escalada del desempleo en una provincia de fuerte arraigo industrial en su Conurbano durante los noventa se combinó con una profunda expansión de las desigualdades sociales a tono con la creciente pobreza y miseria, que tuvo su pico en el año 2002. Estas transformaciones parecen haber instalado efectos que no lograron ser revertidos, aun durante los años recientes de crecimiento económico. La ruptura de los lazos sociales, el crecimiento de los niveles de violencia, adicciones, delincuencia y desamparo, escapan largamente a las mejoras económicas recientes. El territorio bonaerense quedó segregado, con franjas enteras de la población aisladas en asentamientos precarios y nuevos sectores de riqueza protegidos en barrios cerrados. Esta larga marca social aparece, especialmente, en los testimonios de docentes, directivos e inspectores entrevistados para esta y otras investigaciones paralelas. En su palabra, la política educativa aparece lejana y muchas veces impotente frente a la fuerza de la dimensión social, que desbordó las prácticas pedagógicas. La segunda dimensión es la posición política y fiscal de la Provincia en el entramado federal de la Argentina. La historia del siglo XX indica que mientras que su población aumentaba sustantivamente, su poder político en la representación del Congreso de la Nación se reducía progresivamente. La sensible disminución de recursos propios en el reparto federal durante la distribución de la Coparticipación Federal de Impuestos en 1988 fue un hito en este proceso. Actualmente, la Provincia es el Estado más pobre del país en términos de recursos fiscales por habitante, lo que obliga a las sucesivas gestiones a vivir en deuda con la Nación para financiar la administración pública y participar en permanentes conflictos de pujas distributivas ante la escasez de recursos. Pese al enorme esfuerzo financiero que la Provincia realiza por la educación, su inversión por alumno es más baja que en el promedio de las demás jurisdicciones. La tercera dimensión se asocia con las problemáticas específicas de la población y el territorio. Por un lado, la escala de habitantes dificulta la gestión de políticas educativas en profundidad y que estas lleguen concretamente a las aulas. Por el otro, los conflictos al interior de cada localidad uy los complejos entramados políticos de los municipios concentran buena parte de la gestión en la respuesta a demandas y pujas de fuerza. Estas características son un freno para la búsqueda de un rol más activo del Estado en la faz pedagógica de la política educativa, como lo demuestran las arduas negociaciones con diversos actores políticos, entre ellos los sindicatos docentes. La cuarta dimensión se relaciona con las reformas educativas de los años noventa. Si bien en el período 1996-1999 se logró n fenomenal aumento del acceso a la educación secundaria por parte de los sectores populares (entonces tercer ciclo y polimodal), el inmenso desgaste que implicó reformar la estructura de niveles afecta aún hoy al sistema educativo. La muchas veces caótica y acelerada implementación de los cambios, la confusión reinante y la incertidumbre en medio de la crisis social que marcaba el pulso de los territorios repercutieron fuertemente en la vida de las escuelas y en la relación de los docentes con las reformas educativas. Así, la inclusión de nuevos sectores sociales en la escuela secundaria fue relativa, dado que las condiciones no alcanzaron para retener a todos esos alumnos en el sistema una vez desatada la crisis de 2001. En el nivel secundario, por ejemplo, el abandono se disparó hasta llegar al pico más alto del país entre 2002 y 2005, un índice que solo disminuyó en los años recientes. El período analizado aparece marcado, entonces, por grandes avances de política educativa y por importantes desafíos y paradojas en cuanto a posibilidades concretas de materializarse en las aulas. Quizás buena parte de lo analizado en este informe requiera simplemente de más tiempo, tanto en la continuidad del ciclo de las políticas como en su traducción en los indicadores existentes. Quizás también las políticas más ambiciosas sean demasiado recientes para su análisis y se precise, en el corto plazo, de una revisión de lo abordado en el presente documento, especialmente a partir de la Asignación Universal por Hijo y de la entrega masiva de computadoras denle el marco del Programa Conectar Igualdad. Pero, en cualquier caso, quedan enormes desafíos de política educativa para el futuro de la Provincia. Entre ellos, uno mayúsculo de gobernabilidad del sistema educativo, que se relaciona con la arquitectura política de la Provincia y las necesidades del sistema: la posición de poder de los municipios, de organismos intermedios como los Consejos Escolares o las sedes de inspección y de actores de peso como la Iglesia Católica o los sindicatos docentes, y su disposición territorial son cuestiones que requieran quizás de profundas reformas en el entramado de la gestión educativa provincial. En segundo término, queda un amplio margen para profundizar el trabajo iniciado en los grandes dispositivos de política educativa, especialmente a partir de la ampliación de la coherencia pedagógica en las distintas esferas de intervención del Estado. La gran cantidad de referentes pedagógicos del sistema y la escala misma de la población de alumnos y docentes indican que será necesario aprovechar las tecnologías de la información para generar mayor convergencia pedagógica y hacer más sistémicos los todavía hoy dispersos esfuerzos de millares de educadores y agentes públicos de la educación bonaerense. La distribución masiva de conocimientos socialmente relevantes es el meollo de la política educativa, especialmente en un contexto tan numeroso y a la vez tan rico pedagógicamente, plausible de mejores lazos con las alternativas tecnológicas del presente. En tercer lugar, un desafío que escapa ampliamente al gobierno de la educación, pero que lo condiciona como pocos otros: los recursos estatales. La siempre pendiente discusión de la Coparticipación no debería eludir la necesidad de reparar por otros medios las injusticias con las provincias más desfavorecidas. La posibilidad de contar con grandes fondos nacionales para implementar políticas de amplia escala en la Provincia parece un asunto de indudable urgencia, especialmente en un contexto de crecimiento económico que permita direccionar recursos estratégicos para la educación. Así, por ejemplo, serán necesarios aportes sustantivos, que no están al alcance del presupuesto provincial, para aumentar la cantidad de escuelas de jornada extendida, los centros para la primera infancia o el propio salario de los docentes, no beneficiados por el Fondo Compensatorio Salarial de otras jurisdicciones. La escala de la provincia conspira muchas veces con la posibilidad de disponer de los fondos necesarios, pero el ejemplar avance en otras áreas como Conectar Igualdad o la Asignación Universal por Hijo permiten concebir estos cambios de efectos redistributivo. Por último, una dimensión que atraviesa a todas las anteriores, pero que se define con peso propio, es la referida a la necesidad de recuperar la educación pública y la condición docente en la provincia, especialmente en el Conurbano. El pronunciado pasaje al sector privado se combina con un malestar docente palpable en las entrevistas de campo. Es prioritario abordar esta problemática a través de políticas integrales y acuerdos sociales por la educación pública, con nuevos dispositivos comunicacionales de movilización, toma de conciencia y legitimación de todos los esfuerzos que realizan los actores educativos. Hará falta también una nueva visión de la escuela pública del siglo XXI en la Provincia, que cobre vida a la luz de los cambios tecnológicos y de las realidades sociales de los territorios que llenan sus aulas

AUTORES: RIVAS AXEL; SCASSO MARTÍN; CORIA JULIA
AUTOR INSTITUCIONAL: Sin información

Clasificación temática
TEMA: Políticas educativas

Datos de la edición:
AÑO DE EDICIÓN: 2012
EDITADO EN: Documento de Trabajo
AUTOR / N° Y VOLUMEN: 89
EDITORIAL: CIPPEC
CIUDAD DE EDICIÓN: Buenos Aires
CANTIDAD DE PÁGINAS: 101
ISBN / ISSN: Sin información


Palabras claves: políticas educativas gestión educativa Buenos Aires